ВС РФ о распределении бремени ликвидации несанкционированных свалок: дефекты правового регулирования и поиск баланса публичных интересов
Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2025 г. № 10-КАД25-3-К6 разрешает давнюю правовую коллизию в сфере разграничения полномочий и финансовой ответственности между различными уровнями публичной власти за ликвидацию несанкционированных свалок. Данное решение имеет фундаментальное значение для обеспечения права на благоприятную окружающую среду, гарантированного статьей 42 Конституции РФ.
Проблема свалок в России
Несанкционированные свалки отходов, — территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (ГОСТ 30772-2001), —представляют собой одну из наиболее острых экологических проблем современной России. Они являются наглядным проявлением дефектов экологического права, выражающихся в несовершенстве разграничения полномочий, отсутствии четких механизмов финансирования и недостаточной эффективности государственного экологического контроля.
По общему правилу, если не установлено лицо, виновное в размещении коммунальных отходов, ликвидировать несанкционированные свалки обязан правообладатель земельного участка. Однако этот подход не работает, если речь идет о землях неразграниченной государственной собственности, то есть землях, не имеющих конкретного собственника и не предоставленных другим участникам земельных отношений. В федеральном законодательстве отсутствует прямое и однозначное закрепление обязанности конкретного органа публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов (ТКО), собственник которых неизвестен, а земельный участок, где они расположены, относится к неразграниченной государственной собственности.
Ежегодно на таких землях выявляются сотни несанкционированных свалок. Например, в 2024 году на землях с неразграниченной госсобственностью выявлено 150 свалок на площади 120,1 га, что составляет 9% от общего числа выявленных свалок, из них ликвидированы 86 свалок на площади 67,8 га, переведены в иную категорию земли с 3 свалками на общей площади 2,7 га (Государственный доклад о состоянии и использовании земель в РФ за 2024 год).
Позиция ВС РФ
В рассмотренном деле суд первой инстанции, разрешая спор, распределил финансовое бремя между администрацией муниципального района (20%), региональным (40%) и федеральным (40%) органами власти в сфере охраны окружающей среды. Суд исходил из их общей конституционной ответственности за экологическое благополучие населения. Однако апелляционная и кассационная инстанции заняли формальную позицию: поскольку прямого указания на обязанность финансировать такие работы у государственных органов нет, а обязанность органа местного самоуправления участвовать в организации деятельности по обращению с ТКО имеется, то организовать и оплатить работы по ликвидации несанкционированной свалки должен муниципалитет.
Верховный Суд РФ не согласился с таким подходом нижестоящих судов, указав, что суды апелляционной и кассационной инстанций проигнорировали правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 30 мая 2023 г. № 27-П.
Верховный Суд РФ констатировал, что возложение на органы местного самоуправления всей полноты ответственности за ликвидацию свалок на землях неразграниченной госсобственности при отсутствии прямого указания в федеральном законе недопустимо. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями по управлению такими землями (фактическое выполнение функций собственника) не является достаточным основанием для возложения на них всей финансовой нагрузки. Более того, органы местного самоуправления не обладают всем комплексом полномочий для эффективного противодействия образованию свалок.
Поскольку система обращения с отходами в России построена на принципе взаимодействия всех трех уровней власти, возложение на муниципалитеты всей полноты ответственности за расчистку свалок противоречит общеправовому принципу справедливости и нарушает баланс публичных интересов. Верховный Суд РФ четко обозначил, что федеральный центр и субъекты федерации не могут уклоняться от софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок, если не установлены умышленные противоправные действия муниципалитета, непосредственно повлекшие образование свалки.
Выводы
Верховный Суд РФ, по сути, констатировал, что текущее правовое регулирование является несовершенным и содержит существенные дефекты. Стоит согласиться, что для возложения на органы местного самоуправления ответственности за ликвидацию несанкционированных свалок на землях неразграниченной госсобственности необходимо внести изменения в федеральное либо региональное законодательство, а именно:
1) прямо прописать обязанность органов местного самоуправления ликвидировать места размещения отходов на таких землях;
2) установить конкретный финансовый механизм компенсации муниципалитетам расходов, необходимых для исполнения соответствующих полномочий.
Рассматриваемое определение ВС РФ создает прецедент, имеющий важное значение для реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Прямым следствием возложения всей финансовой нагрузки на муниципальные образования является систематическое неисполнение судебных решений о ликвидации свалок. Большинство муниципальных образований в России, особенно в малых городах и в сельской местности, не имеют средств, достаточных для ликвидации даже одной крупной несанкционированной свалки, не говоря уже о десятках подобных объектов на их территории. В результате, решения судов, которыми на муниципалитеты возлагаются обязанности по ликвидации несанкционированных свалок, зачастую остаются на бумаге. Должностные лица органов местного самоуправления впоследствии привлекаются к административной ответственности за неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера (например, решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 11 ноября 2024 г. по делу № 12-1077/2024 и решение Чусовского городского суда Пермского края от 25 апреля 2023 г. по делу № 12-74/2023), однако это не способствует фактической ликвидации незаконных свалок, а лишь усугубляет кадровые проблемы на местах.
Таким образом, позиция Верховного Суда РФ закладывает основы для преодоления правового тупика, в котором оказались тысячи людей, проживающих вблизи несанкционированных свалок. Обеспечение софинансирования со стороны регионов и федерального центра повышает вероятность реального проведения работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, что непосредственно отражается на здоровье и качестве жизни населения. Это особенно актуально для малообеспеченных и социально уязвимых групп, которые зачастую не имеют возможности самостоятельно сменить место жительства или оплатить дорогостоящие юридические услуги для защиты своих прав.
В заключение стоит отметить, что образование несанкционированных свалок является результатом совокупности системных, организационных, экономических и социальных проблем. Для их решения требуется не только ликвидация выявленных Конституционным и Верховным Судом РФ пробелов в распределении финансовой ответственности органов публичной власти, но и развитие инфраструктуры по обращению с отходами, ужесточение ответственности виновных лиц, усиление государственного и общественного контроля за нарушениями, а также последовательная работа по повышению экологической культуры населения.