Оспаривание требований к участникам аукциона на право пользования участком недр

Конституцией Российской Федерации устанавливается, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной формах собственности. Закон о недрах, конкретизируя конституционные положения, закрепляет исключительно государственную собственность на недра в границах России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые.

Статья 34 Конституции Российской Федерации закрепила право каждого на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Предпринимательская деятельность, согласно ст. 2 ГК РФ, осуществляется на свой риск и направлена на систематическое получение прибыли.

Согласно Закону РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» недра предоставляются в пользование по соответствующим видам, указанным в ст. 6 Закона, по основаниям, предусмотренным ст. 10.1, и посредством организации и проведения аукциона (ст. 13.1). При этом, учитывая, что институт недропользования основывается на принципе предоставления равных прав, федеральным законодательством могут предусматриваться ограничения, конкретизирующие требования как к субъектам отношений, так и порядку предоставления недр в пользование. Так, требования к организации и проведению аукциона конкретизированы Постановлением Правительства РФ от 28.12.2021 № 2499 (далее — Правила проведения аукциона). Пунктом 5 Правил установлено, что в целях реализации документов стратегического планирования, соблюдения социальных, экономических, экологических и иных интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации, Правительство РФ вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр федерального значения.

В этой связи становится актуальным обращение к позиции Верховного Суда РФ, выраженного в судебной практике по оспариванию установления отдельных требований к участникам аукциона.

1) Решение Верховного Суда Российской Федерации от 31.05.2023 по делу № АКПИ23-252

Фабула дела: Распоряжением Правительства РФ от 12.12.2022 № 3880-р на основании ст. 13.1 Закона о недрах установлены специальные требования к участникам аукциона на право пользования участком недр.

Позиция заявителя (далее — Общество, заявитель, истец):

— формирование специальных требований к участникам аукциона, предполагающих участие только одного лица, является грубым нарушением действующего антимонопольного законодательства Российской Федерации (п. 8 ст. 4, п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции), так как создает необоснованные преимущества для одного хозяйствующего субъекта и невозможность реализации прав других субъектов;

— распоряжением установлены дискриминационные условия доступа на рынок, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами;

— нарушаются принципы закупочной деятельности, определенные Законом о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, поскольку позволяется осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях, без проведения конкурентных процедур;

— в результате установления специальных требований к участникам аукциона истец и другие компании не смогли заявить свое участие в аукционе на право пользования участком недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, чем нарушены права и законные интересы.

Позиция Минприроды России: оспариваемое Распоряжение Правительства РФ издано с полным соответствием положениям действующего законодательства, в установленном порядке и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Позиция ВС РФ: отказать в удовлетворении административного иска:

Закон о недрах содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, направлен на обеспечение защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Статья 13.1 Закона о недрах в редакции, действовавшей до 1 января 2022 г., предусматривала проведение как конкурсов, так и аукционов на право пользования участками недр. Правительство РФ вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения. Специальные требования к участникам аукциона на право пользования спорным участком недр согласованы с региональными органами исполнительной власти. Соответственно, оспариваемое Распоряжение издано в пределах предоставленных Правительству РФ полномочий, соответствует требованиям законодательства к процедуре принятия, опубликования и вступления в силу.

Распоряжение соответствует действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не создает препятствий к их осуществлению.

Природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации).

Пункт 5 Правил проведения аукциона содержит аналогичное ч. 5 ст. 13.1 Закона о недрах положение, наделяющее Правительство РФ полномочиями в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти РФ, соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр федерального значения.

Приведенные законоположения не предусматривают с необходимой точностью и полнотой конкретный перечень специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, их содержание определяется Правительством РФ как оптимальный вариант решения конкретного управленческого вопроса в порядке реализации своих дискреционных полномочий с учетом вышеназванных целей.

Законом о стратегическом планировании одной из основных задач стратегического планирования названо определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности государства (пункт 3 статьи 8).

Законом установлен перечень документов стратегического планирования, к которым в том числе относятся ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период; государственные программы Российской Федерации и другие.

Посланием Президента РФ Федеральному Собранию от 21 апреля 2021 Правительству РФ поручено, в том числе представить предложения по обеспечению долгосрочной устойчивости региональных и муниципальных финансов, повышению самостоятельности регионов. Для каждого региона необходимо предложить решения по доступу граждан к надежным и чистым источникам энергии. Это может быть электроэнергия, в том числе из возобновляемых источников, экологическое применение угля.

Специальные требования к участникам аукциона, установленные спорным Распоряжением, не предрешают исхода аукциона, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования (обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в регионе, и всех граждан Российской Федерации).

Условие о местонахождении юридического лица или его филиала обеспечивает соблюдение требований документов стратегического планирования и направлено на защиту интересов жителей региона; установление запрета на участие в аукционе лиц, у которых имеются в числе учредителей, акционеров лица, местом государственной регистрации которых являются иностранные недружественные государства и территории, направлено на реализацию стратегических документов в области национальной безопасности.

Определение размера уставного капитала по состоянию на 1 мая 2022 г. обусловлено необходимостью подтверждения достаточных финансовых возможностей потенциального недропользователя для проведения геологоразведочных работ и вывода месторождения на проектную мощность.

Установление требования к наличию опыта участия в процедурах государственной закупки направлено на реализацию документов стратегического планирования и поддержку действующих добросовестных предприятий, на которых заняты работники региона и Российской Федерации в целом.

Требование к наличию у претендента на участие в аукционе действующих лицензий на пользование недрами направлено на поддержку предприятий региона, что соответствует документам стратегического планирования в области социально-экономического развития и направлено на обеспечение интересов населения региона.

2) Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2025 по делу № АПЛ25-65

Фабула дела: Распоряжением Правительства РФ от 30.08.2024 № 2373-р (далее — Распоряжение) на основании ст. 13.1 Закона о недрах предусмотрены специальные требования к участникам аукциона на право пользования участком недр.

Позиция заявителя:

— несоответствие п. 11 Распоряжения (доля (вклад) в уставном капитале участника аукциона Государственной корпорации «Ростех» — не менее 50%) статьям 13 и 17 Закона о защите конкуренции, пунктам 3 и 5 Правил проведения аукциона;

— оспариваемое положение исключает для Общества возможность принять участие в аукционе, как не подпадающего под специальное требование.

Позиция Минприроды России: Распоряжение Правительства РФ издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, не нарушает прав и законных интересов участников аукциона в называемых аспектах.

Позиция ВС РФ: Распоряжение издано Правительством РФ в пределах имеющихся полномочий, требования нормативных правовых актов к процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу соблюдены.

Закон о недрах регулирует отношения, в том числе возникающие в области использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, использования отходов недропользования; содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Статья 13.1 Закона регулирует порядок проведения аукционов на право пользования участками недр. Согласно ч. 4 и ч. 5 ст.13.1 Закона, Правительство РФ вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения.

Спорный участок недр относится к участкам недр федерального значения (п. 781 Перечня участков недр федерального значения). Перечнем основных видов стратегического минерального сырья, утверждённым распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2022 г. № 2473-р, к стратегическому минеральному сырью в числе прочих отнесены: медь, молибден, золото, серебро, рений. Перечисленные полезные ископаемые залегают в спорном участке недр.

Закон о стратегическом планировании в п. 3 ст. 8 закрепляет, что одной из основных задач стратегического планирования является определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Распоряжение соответствует нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения, и документам стратегического планирования.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» разъяснил, что установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определённой категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определённым законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона (абзац третий пункта 35).

Установление Распоряжением специальных требований к участникам аукциона само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, как ошибочно полагает административный истец, поскольку это допускается федеральным законодательством и обусловлено публичными интересами.

Выводы

Рассмотренные примеры судебной практики показывают, что позиция Верховного Суда РФ заключается в признании правомочности действий Правительства РФ по установлению специальных требований к участникам аукциона (организации аукциона) на право пользования участками недр, указанным в ст. 13.1 Закона о недрах. Эти требования рассматриваются судом как соответствующие принципам горного законодательства и документам стратегического планирования, направленным на обеспечение устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности.

Суд отвергает доводы заявителей о нарушении, в рассмотренных случаях, антимонопольного законодательства и ограничении конкуренции, отмечая, что установление специальных требований не предрешает исход аукциона и не создаёт преимуществ конкретным лицам. Напротив, эти меры способствуют допуску к участию в аукционе тех компаний, которые способны обеспечить выполнение стратегических задач, поставленных государством.

Таким образом, судебная практика подтверждает законность и обоснованность решений Правительства РФ, направленных на регулирование доступа к природным ресурсам и обеспечение баланса интересов государства, бизнеса и населения.