Государственная экологическая экспертиза: что нужно знать бизнесу
Зачем бизнесу разбираться в ГЭЭ
ГЭЭ — это установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность, на соответствие требованиям природоохранного законодательства до начала реализации проекта. По сути, ГЭЭ — это «фильтр» на входе: без положительного заключения ГЭЭ многие виды деятельности запускать нельзя, а его отсутствие грозит остановкой проекта, отзывом лицензий и предусмотренной законом ответственностью. ГЭЭ реализует превентивную функцию экологического права: цель — не наказать за уже нанесенный вред, а не допустить его, оценив проект на соответствие требованиям в области охраны окружающей среды на этапе проектирования.
Для бизнеса ГЭЭ не только формальная процедура, но и способ заранее увидеть экологические риски проекта, скорректировать решения и снизить вероятность судебных споров и штрафов. Особенно это актуально для капиталоемких проектов, где ошибка на начальной стадии может обернуться миллионными убытками впоследствии.
Правовая база ГЭЭ
Основной нормативно-правовой акт — Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (Закон № 174-ФЗ), который определяет перечень объектов ГЭЭ, порядок ее организации и проведения, особенности заключений ГЭЭ. Дополнительно порядок детализирован Положением о проведении ГЭЭ (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.05.2024 № 694), Приказом Минприроды России от 08.05.2024 № 283 «Об утверждении перечня документации, документов, материалов и заключений, представляемых в составе документов и (или) документации на государственную экологическую экспертизу по объектам государственной экологической экспертизы», Административным регламентом по организации и проведению ГЭЭ федерального уровня (утв. Приказом Росприроднадзора от 31.07.2020 № 923).
Процедура ГЭЭ имеет свои этапы, сроки и требования к документации. Понимание того, когда требуется проведение ГЭЭ, алгоритма ее проведения и последствий получения заключения ГЭЭ необходимо для снижения рисков, которые могут привести к задержкам и даже прекращению реализации проекта.
Для кого ГЭЭ обязательна
Перечень объектов, подлежащих ГЭЭ федерального и регионального уровней, закреплен в статьях 11 и 12 Закона № 174-ФЗ. Ключевые группы для бизнеса:
· проектная документация объектов капитального строительства (ОКС), строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на определенных территориях (в границах ООПТ, в водоохранной зоне, в Арктической зоне РФ, на Байкальской природной территории, в границах округов санитарной охраны природных лечебных ресурсов, континентальном шельфе, во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне РФ и пр.)
· проектная документация ОКС, используемых для утилизации, обезвреживания, размещения отходов;
· проектная документация ОКС, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду (объекты НВОС I категории);
· проекты технической документации (1) на технологии, использование которых может повлиять на окружающую среду, (2) на вещества, которые могут впервые поступать в окружающую среду, (3) на пестициды, агрохимикаты;
· планы мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации опасных производственных объектов.
Когда ГЭЭ не нужна
Закон содержит случаи, когда ГЭЭ не требуется (п. 2 ст. 11, п. 14 ст. 14 Закона № 174-ФЗ). Важно понимать практические границы отсутствия необходимости проведения ГЭЭ:
· если изменения в проектной документации, которая ранее получила положительное заключение ГЭЭ, не влекут увеличение уровня негативного воздействия на окружающую среду. В данном случае отсутствие необходимости ГЭЭ требует документального подтверждения, утверждаемого главным инженером проекта (ГИП).
· если технология не является новой (ранее применялась в России и прошла апробацию, техническая документация на такую технологию получила положительное заключение ГЭЭ).
Однако вывод «ГЭЭ не требуется» — всегда зона повышенного риска: ошибки по этому вопросу нередко становятся основанием для предписаний Росприроднадзора и последующих судебных споров.
Краткий алгоритм проведения ГЭЭ
Процедура ГЭЭ достаточно формализована, и нарушение любого этапа может привести к отказу в проведении экспертизы или к отрицательному заключению.
Этап 1. Понимаем, нужна ли ГЭЭ
Первый шаг — квалифицировать планируемую деятельность на соответствие признакам объектов ГЭЭ по статьям 11 и 12 Закона № 174-ФЗ.
Этап 2. Подготовка проектной документации
Проектная документация формируется с учетом требований постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87, а ее обязательной частью для целей ГЭЭ являются материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и общественных обсуждений. ОВОС проводится по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.11.2024 № 1644, которые также детально регламентируют процедуру общественных обсуждений.
Этап 3. Собираем пакет документов и подаем заявление
В пакет документов, прилагаемых к заявлению на проведение ГЭЭ, входят: проектная документация с материалами ОВОС и общественных обсуждений, согласования / заключения профильных органов госвласти, при наличии — заключение общественной экологической экспертизы.
Заявление подается в электронном виде через портал Госуслуги или личный кабинет природопользователя на сайте Росприроднадзора, за исключением случаев, когда материалы содержат гостайну или служебную информацию ограниченного распространения.
Этап 4. Проверка комплекта документов и оплата
Росприроднадзор в течение 5 рабочих дней проверяет полноту и достаточность материалов. При выявлении недостатков заявителю направляют уведомление с перечнем недостатков, срок на устранение которых — 30 рабочих дней; при неустранении недостатков в срок ГЭЭ не проводится, материалы возвращаются.
При принятии материалов к ГЭЭ заявитель получает смету расходов и счет на оплату. Экспертиза проводится только при условии предварительной оплаты в полном объеме в установленный срок.
Этап 5. Проведение экспертизы
После оплаты формируется экспертная комиссия, утверждаются сроки и задание на проведение ГЭЭ. Базовый срок — 42 рабочих дня (20 рабочих дней для документации в области аквакультуры) с возможностью продления еще на 20 рабочих дней по заявлению заказчика.
В рамках ГЭЭ эксперты анализируют документацию, проводят заседания, при необходимости выезжают на объект, запрашивают дополнительные материалы у заявителя и государственных органов, учитывают результаты общественных обсуждений.
Этап 6. Заключение ГЭЭ
По итогам работы подготавливается и утверждается заключение ГЭЭ, которое может быть положительным или отрицательным. Документ должен быть одобрен не менее чем 2/3 списочного состава экспертной комиссии, содержать обоснованные выводы и ссылки на использованные материалы и нормативные акты.
Положительное заключение, как правило, содержит условия и требования к реализации проекта; отрицательное — перечень причин и рекомендаций по доработке документации. Отрицательное заключение не ставит «крест» на проекте: его можно переработать с учетом замечаний и представить на повторную ГЭЭ.
Типичные споры в области ГЭЭ и риски для бизнеса
Судебная практика показывает несколько «болевых точек», на которые бизнесу стоит обратить внимание заранее:
· споры о том, является ли конкретная деятельность / документация объектом ГЭЭ (особенно в части технической документации на технологии);
· процедурные нарушения: несоблюдение установленных сроков, порядка подготовки и подачи материалов, нарушение требований к организации и проведению ГЭЭ;
· оспаривание отрицательных заключений ГЭЭ, в том числе когда экспертная комиссия фактически предъявляет к проекту требования, не основанные на законодательстве;
· привлечение к ответственности по статье 8.4 КоАП РФ за реализацию деятельности без проведения ГЭЭ или с отступлением от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ.
Для бизнеса это означает, что экономия на подготовке документации и сопровождении ГЭЭ нередко приводит к гораздо более высоким затратам на судебные споры и простой в реализации проекта.
Рекомендации
Чтобы минимизировать риски, бизнесу стоит подходить к ГЭЭ с учетом следующих рекомендаций:
· на ранней стадии реализации проекта проверить, попадает ли деятельность под объекты ГЭЭ, и заложить в бюджет и график сроки экспертизы;
· внимательно отнестись к подготовке проектной документации и материалов ОВОС, в том числе к учету мнения общественности о планируемом к реализации проекте;
· отрабатывать замечания по комплектности документов и запросы экспертной комиссии в установленные сроки;
· строго соблюдать проектные решения после получения положительного заключения ГЭЭ как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации объекта.
Грамотно выстроенная стратегия работы с ГЭЭ позволяет не только пройти обязательную процедуру с минимальными потерями по времени и деньгам, но и использовать ее как инструмент экологического комплаенса и дополнительной защиты проекта от претензий контролирующих органов и заинтересованных лиц.